Malgré la décision de la Cour internationale de justice appelant Israël à tout mettre en œuvre pour prévenir tout acte de génocide, rien ne vient freiner l’hécatombe palestinienne. Suscitant des questions sur le pouvoir des juridictions et des institutions intergouvernementales.
François Bougon, Fabien Escalona et Jérôme Hourdeaux
2 février 2024 à 13h12
LesLes mesures provisoires réclamées par la Cour internationale de justice le 26 janvier à La Haye, adoptées par une large majorité des seize juges venu·es du monde entier (États-Unis, Russie, Slovaquie, France, Maroc, Somalie, Chine, Ouganda, Inde, Jamaïque, Liban, Japon, Allemagne, Australie et Brésil) et appelant en particulier Israël à mettre tout en œuvre pour prévenir tout acte de génocide, n’ont pas été suivies d’effet. À Gaza, les civils continuent de périr et de mourir de faim.
Comment expliquer cet état de fait qui peut susciter colère et incompréhension et renforcer les accusations de double standard adressées aux pays occidentaux, entre soutien à l’Ukraine et indifférence envers la Palestine ? Existe-t-il d’autres voies pour mettre un terme aux massacres et à la mise en danger d’une population entière au nom du droit d’un État à se défendre ? Que peuvent les États, les ONG ou de simples citoyen·nes ? L’ONU est-elle condamnée à l’impuissance ? Quelle est la place, dans ce contexte, du droit international ?
La décision de la CIJ, quelles conséquences ?
La Cour internationale de justice (CIJ) est l’organe judiciaire des Nations unies. Et elle souffre des mêmes faiblesses que son institution. Comme le souligne la professeure de droit public Mathilde Philip-Gay dans son livre Peut-on juger Poutine ? (Albin Michel, 2023), « depuis sa création en 1946, des “petits pays” ont pu saisir la [CIJ] pour faire reconnaître une violation du droit international par des grands pays, mais la reconnaissance de la responsabilité de ces derniers continue à dépendre largement de l’étendue de leur puissance ».
La CIJ ne dispose en effet d’aucun moyen coercitif pour rendre ses décisions exécutoires. Pour cela, elle doit se reposer sur le Conseil de sécurité de l’ONU. Or, ce « gendarme du monde » est composé de quinze membres, dont cinq permanents (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni et Russie), dotés d’un droit de veto qui leur permet de s’opposer à toute décision. Israël a ainsi déjà totalement ignoré une décision de la CIJ de 2004 ayant déclaré illégal le mur de séparation construit en Cisjordanie.
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Comme le souligne Matei Alexianu, un spécialiste du droit, sur le blog de l’European Journal of International Law, le taux de respect des décisions de la CIJ tourne autour de 50 %, mais a diminué « ces dernières années à mesure que la Cour s’est prononcée sur des affaires plus controversées et aux enjeux plus importants ».
Le fait de respecter une décision de la CIJ « peut consolider la réputation d’un État sur la scène internationale, ce qui est particulièrement important pour ceux qui tiennent à leur statut d’acteurs respectueux de la loi ». Mais « la conformité est également coûteuse : elle exige souvent des États qu’ils modifient un comportement qu’ils perçoivent comme politiquement ou économiquement avantageux », écrit-il.
Cependant, la toute dernière décision de la CIJ est un pas « historique », expliquait à Mediapart, peu avant les audiences, Johann Soufi, avocat, ancien procureur international et ancien responsable juridique de l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) à Gaza. Tout d’abord, même si elle n’est que provisoire et que le fond du dossier ne sera jugé que dans plusieurs années, elle annihile, explique-t-il, « une partie des arguments contestant la réalité de la gravité de la situation ».
De plus, une condamnation sur le fond, même sans effet direct, aurait une portée qui pourrait peser. « Si Israël est condamné, dans plusieurs années, pour avoir violé la convention de 1948 sur le génocide, poursuivait Johann Soufi, ce sera un basculement symbolique très fort. Il sera délicat pour certains États de continuer à soutenir Israël de manière inconditionnelle, par exemple en envoyant des armes. »
« Le fait qu’il existe un risque sérieux de génocide signifie que tous les États qui sont parties à la convention sur le génocide ont le devoir de l’empêcher. Cela est particulièrement important pour les États qui ont soutenu Israël et lui ont fourni une assistance militaire », estime aussi Giulia Pinzauti, professeure assistante à l’université Leiden (Pays-Bas).
Que peut faire la Cour pénale internationale ?
La CIJ n’est pas la seule juridiction internationale à avoir ouvert une procédure à l’égard d’Israël. En février 2021, la Cour pénale internationale (CPI) a en effet rendu un avis affirmant sa compétence pour traiter des territoires occupés et ouvert la voie à une enquête confiée à la procureure Fatou Bensouda, puis à son successeur Karim Ahmad Khan.
Cette enquête a été en premier lieu motivée par l’opération « Bordure protectrice » lancée durant l’été 2014 contre Gaza par l’armée israélienne, accusée d’attaques disproportionnées. Mais elle a été étendue aux faits postérieurs, et couvre donc ceux commis depuis le 7 octobre.
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Contrairement à la CIJ, la CPI ne dépend pas des Nations unies, mais toutes deux sont situées à La Haye (Pays-Bas) et sont compétentes pour le crime de génocide. La Cour pénale internationale, entrée en vigueur en juillet 2002, est régie par le Statut de Rome signé en 1998, ratifié à ce jour par 124 États.
Autre grande différence avec la CIJ, la CPI est une cour pénale : elle juge des individus, non des États, et ses décisions s’imposent aux parties, avec des conséquences concrètes.
Le 17 mars 2023, elle a par exemple émis un mandat d’arrêt contre Vladimir Poutine et sa commissaire aux droits de l’enfant, Maria Lvova-Belova, pour la déportation d’enfants ukrainiens en Russie. Même si l’application des décisions de la CPI dépend du bon vouloir des États où se rendrait Vladimir Poutine, le président russe a été contraint, au mois de juillet dernier, de renoncer à un voyage en Afrique du Sud, de crainte d’y être interpellé.
En cette période de fortes turbulences, la loi est plus que jamais nécessaire.
Karim Ahmad Khan, procureur de la Cour pénale internationale
Pour que la CPI soit compétente, il suffit qu’une des parties ait reconnu le traité de Rome. Ce n’est pas le cas d’Israël, qui refuse de le ratifier. En revanche, la Palestine, bien que ne bénéficiant pas du statut d’État à part entière, a adhéré en 2015, en tant qu’observatrice, au traité régissant la Cour. Ainsi, nous expliquait Johann Soufi en octobre dernier, « à partir du moment où les crimes sont commis en Palestine ou par des ressortissants palestiniens, la CPI est compétente pour enquêter ». La procédure vise donc les deux parties, c’est-à-dire l’armée israélienne ainsi que le Hamas.
Le 18 janvier, le Mexique et le Chili ont annoncé avoir saisi la CPI, comme le leur permet les articles 13 (a) et 14 du statut de la CPI, au sujet de « la situation de l’État de Palestine » afin que le procureur « enquête sur la commission probable de crimes relevant de sa compétence ». Selon le communiqué du ministère mexicain des affaires étrangères, « l’action du Mexique et du Chili fait suite à l’inquiétude croissante suscitée par la dernière escalade de la violence, en particulier contre des cibles civiles, et la poursuite présumée de la commission de crimes relevant de la compétence de la Cour, notamment depuis l’attaque du 7 octobre 2023 par des militants du Hamas et les hostilités qui se sont ensuivies à Gaza ».
Karim Ahmad Khan s’est rendu en décembre en Israël et en Palestine – mais pas à Gaza –, la première visite de ce genre pour un procureur de la CPI. Dans un communiqué, il a souligné qu’« en cette période de fortes turbulences, la loi est plus que jamais nécessaire ». « Je tiens à souligner que nous travaillons intensément pour garantir la protection et le respect de la loi, pour tous », a-t-il ajouté.
La CPI est confrontée à un défi existentiel en ce qui concerne la situation en Palestine.
Leila Nadya Sadat, professeure à l’Université de Washington
Les décisions de la CIJ et de la CPI pourraient en outre s’influencer mutuellement. « Si la CIJ en vient à considérer qu’Israël a manqué à ses obligations en matière de prévention du génocide, cela sera bien entendu un signal fort, y compris pour la CPI, insiste Johann Soufi. On voit mal comment la CPI pourrait alors s’abstenir d’émettre des mandats d’arrêt envers des responsables israéliens, incluant possiblement le crime de génocide. »
« À l’inverse, poursuit l’avocat, s’il arrivait que la CPI émette des mandats d’arrêt contre des responsables israéliens incluant le crime de génocide avant que la CIJ ne se prononce sur le fond de l’affaire opposant l’Afrique du Sud à Israël, ce serait un argument supplémentaire fort pour l’Afrique du Sud. »
Leila Nadya Sadat, professeure à l’Université de Washington et conseillère spéciale auprès du procureur de la Cour pénale internationale de 2012 à 2023, estime également que « la CPI est confrontée à un défi existentiel en ce qui concerne la situation en Palestine ».
Même si le procureur Khan a été critiqué pour avoir été plus prompt à dénoncer les attaques du Hamas que les opérations militaires israéliennes, écrit-elle, il a cependant créé une « équipe unifiée pour poursuivre l’enquête ». Et la pression pour qu’il agisse est de plus en plus forte, « avec huit États parties de la CPI qui demandent maintenant une enquête complète et la Belgique qui offre un soutien financier supplémentaire de 5 millions d’euros ».
Face aux craintes d’une politique de deux poids deux mesures, les enjeux sont de taille pour la CPI. « Après avoir fait preuve de courage dans l’affaire ukrainienne, beaucoup espèrent qu’il [le procureur Khan – ndlr] renforcera le prestige et l’importance de la Cour en agissant avec audace pour enquêter et suivre les preuves, où qu’elles mènent, dans la situation en Palestine », conclut Leila Nadya Sadat.
L’impuissance du Conseil de sécurité des Nations unies
En 2009 et 2014, le Conseil de sécurité de l’ONU avait condamné l’usage disproportionné de la force par Israël à Gaza et appelé à y mettre fin. Mais depuis le début de l’opération israélienne lancée à la suite de l’attaque du Hamas le 7 octobre 2023, l’organe a montré à quel point, malgré un bilan effroyable parmi les civils palestiniens, il est incapable de se mettre d’accord : seules deux résolutions ont été adoptées dans la douleur, deux ont été rejetées et trois ont fait l’objet de veto de la part de membres permanents.
Comme le souligne le Conseil de sécurité dans son bilan de l’année 2023, « aucune conflagration n’a autant mis en lumière les dissensions au sein du Conseil que celle survenue dans le Territoire palestinien occupé, à la suite du massacre de 1 200 personnes et de la prise de 240 otages par le groupe militant palestinien Hamas en Israël, le 7 octobre, et des opérations militaires de représailles menées par ce pays par la suite ».
En août 2023 devant le Conseil de sécurité, Tor Wennesland, coordinateur spécial pour le processus de paix au Moyen-Orient, soulignait que 2023 avait déjà été l’année la plus meurtrière jamais enregistrée en Cisjordanie et en Israël. Il s’inquiétait de l’absence d’horizon politique qui laissait un vide dangereux rempli par les extrémistes des deux camps. La suite lui a malheureusement donné raison.
L’arme des sanctions : juridiquement faisable, politiquement écartée
Le contraste est saisissant. En réaction à l’agression de l’Ukraine par Vladimir Poutine, plusieurs trains de sanctions internationales ont été édictés par les pays occidentaux et leurs alliés. Transports, énergies, services, matières premières, avoirs financiers… Sur le site du Conseil européen, on trouve la liste des secteurs concernés par « les mesures restrictives » de l’Union européenne, qui « s’appliquent désormais à un total de près de 1 950 personnes et entités ».
Aucune décision de ce type n’a été prise concernant Israël, en dépit de violations caractérisées du droit international à Gaza et dans les territoires occupés, et du bilan humain et matériel effroyable de l’opération menée par l’armée de l’État hébreu.
Jeudi 1er février, seuls quatre colons israéliens ont fait l’objet d’un décret présidentiel de Joe Biden, visant des actes violents commis en Cisjordanie. L’administration états-unienne envisage d’étendre ces sanctions financières et interdictions de visas à d’autres personnes impliquées dans des faits similaires.
Pour le reste, l’hypothèse de sanctions plus générales n’anime aucune conversation politique ou médiatique de haut niveau. En Europe, seules quelques voix politiques se sont exprimées à ce sujet. À la mi-décembre, le leader de La France insoumise, Jean-Luc Mélenchon, a plaidé pour « des sanctions économiques », en précisant que « ce ne serait pas des sanctions contre les Israéliens mais contre le gouvernement qui les conduit à ce massacre ». En Belgique, le président du Parti socialiste, Paul Magnette, a lui aussi appelé mi-janvier à « prendre des sanctions économiques ».
Sur le plan juridique, existe-t-il des obstacles infranchissables à des sanctions internationales ? La réponse est négative.
Concernant Israël, les Vingt-Sept sont loin d’être alignés.
Certes, les sanctions qui posent le moins de difficultés restent celles qui sont autorisées par le Conseil de sécurité des Nations unies, dans le cadre du chapitre VII de la Charte de cette organisation multilatérale. Mais bien des sanctions internationales ont déjà été prises en dehors de ce cadre, rendu inopérant pour toute une série de cas, comme la Syrie ou la Russie, en raison du droit de veto des membres permanents du Conseil de sécurité. Si la question se posait pour Israël, les États-Unis auraient ainsi le pouvoir de bloquer le processus.
Au niveau de l’Union européenne (UE), le Conseil européen possède un rôle crucial en la matière, puisque les mesures restrictives doivent être prises à l’unanimité de cet organe qui réunit les chef·fes d’État et de gouvernement. C’est dans ce cadre que la France participe aux sanctions contre la Russie ou encore contre l’Iran, décidées en coopération avec d’autres États dans le monde. De « graves violations des droits humains et de graves atteintes à ces droits » sont les critères du régime de sanctions de l’UE actuellement en vigueur.
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De ce point de vue, « il existe une base factuelle et juridique suffisante pour justifier des sanctions de la part de l’UE », explique l’avocat Johann Soufi. « La politique de l’État d’Israël est décrite par beaucoup comme contraire au droit international humanitaire, mais aussi au droit international des droits humains », rappelle-t-il. Ces sanctions pourraient alors prendre des formes bien connues, ciblant des personnes physiques ou morales, et se traduisant par des gels d’avoirs, des interdictions de voyager et d’obtenir des visas, de commercer dans l’Union, etc.
« Les mesures restrictives de l’UE sont des instruments de politique extérieure, dans le but d’imposer à leur cible de changer de comportement »,indique la professeure en droit public Charlotte Beaucillon. « Par définition, confirme Johann Soufi, un régime de sanctions est une décision politique, car il est décidé par un organe politique, même quand ce dernier se fonde sur des critères juridiques. Cela peut d’ailleurs poser problème, car les sanctions ne sont pas soumises à un contrôle du juge. Elle ne donnent lieu à aucune possibilité d’appel. Et cela vaut pour l’UE comme pour les États-Unis. »
Problème : concernant Israël, les Vingt-Sept sont loin d’être alignés. La France – qui par ailleurs forme l’armée ukrainienne au droit de la guerre dans le respect du droit international – (ou un autre État membre) pourrait-elle décider isolément de trains de sanctions unilatéraux ? « Elle le pourrait théoriquement à titre souverain, répond Pierre-Emmanuel Dupont, expert en droit international public. Dans les faits, cependant, sa politique consiste essentiellement à mettre en œuvre, et à transcrire en droit français, des décisions prises plus haut, par l’UE ou le Conseil de sécurité. »
Un État seul pourrait encore plus facilement prendre des « mesures inamicales », consistant par exemple à geler des coopérations en cours sur le plan culturel ou sportif. « Ce faisant, on ne viole pas des obligations internationales vis-à-vis de l’État ciblé. Cela renvoie au concept de rétorsion, qui est la forme la plus bénigne de sanctions », précise Pierre-Emmanuel Dupont.
Une histoire d’impunité s’est installée.
Ziad Majed, politiste
Si aucune rétorsion ou sanction économique significative n’est prise, c’est donc pour des raisons essentiellement politiques. « Je pense qu’après le 7 octobre, ce serait un renversement de responsabilités terrible et injuste », avait répondu le socialiste Jérôme Guedj à Mediapart. Mais d’autres interlocuteurs font valoir des raisons plus structurelles.
C’est le cas du politiste Ziad Majed, qui estime qu’« une histoire d’impunité s’est installée », en faisant valoir les dizaines de milliers de morts et de blessés causés par la guerre menée par Israël au Liban en 1982, ou encore les 4 600 morts civiles à Gaza au cours de conflits précédents sur ce territoire : « Rien ne s’est passé. » Selon lui, l’Europe a maintenu Israël dans un « exceptionnalisme » explicable par les conditions de sa création, après la Seconde Guerre mondiale et le génocide des juifs perpétré par les nazis.
Depuis, poursuit-il, « Israël est considéré comme un État occidental qui se bat face à des Arabes, des gens de l’autre partie du monde. Des comparaisons et des métaphores récurrentes – “la seule démocratie de la région”, “l’armée la plus morale du monde” – témoignent du fait que le pays est considéré comme “l’un de nous”, ce qui est amplifié par toute une série de rapports économiques privilégiés ».Le résultat serait une complaisance envers ses multiples entorses au droit international.
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Le chercheur indépendant Thomas Vescovi abonde dans ce sens : « L’Occident voit Israël comme son miroir au Proche-Orient. Nétanyahou est considéré comme un adversaire de la paix par une grande partie des parlementaires européens, mais l’État en tant que tel est encore perçu comme une démocratie. En dépit de tous les reproches possibles sur la colonisation et l’occupation, cela fait une différence majeure avec la Russie, dont le caractère autoritaire ne fait aucun doute. Par ailleurs, depuis vingt ans, la lutte contre le terrorisme islamiste a renforcé l’idée d’un combat partagé avec Israël. »
En termes de sanctions unilatérales, il faut cependant remarquer que les pays arabes ne se sont pas distingués de l’inaction occidentale. Beaucoup d’entre eux ont certes des relations bien plus glaciales que celles qu’entretient l’UE avec l’État hébreu, mais on n’observe pas de dégradation significative depuis le massacre à Gaza.
« Leurs positions facilitent les politiques européennes extrêmement partiales, admet Ziad Majed, car ils n’ont pas de position collective ferme vis-à-vis d’Israël. Les pays qui avaient normalisé les relations avec cet État n’ont même pas rappelé leurs ambassadeurs. L’Arabie saoudite n’a pas non plus renoncé de manière claire à un processus de normalisation, au-delà de le conditionner à un cessez-le-feu, ce qui est une exigence minimale. »
François Bougon, Fabien Escalona et Jérôme Hourdeaux
