Publié hier à 16h30, mis à jour à 16h59
Enquête
De Kadhafi à Loukachenko, les dictateurs ont utilisé les réfugiés pour faire pression sur l’Union européenne qui n’a cessé d’accroître sa dépendance en déléguant les contrôles à des pays tiers. Dans ce processus, la crise enclenchée par la Biélorussie marque un nouveau tournant.
De mémoire de Lapons, on n’avait jamais vu ça : des demandeurs d’asile, en majorité irakiens et syriens, se présentant aux postes-frontières finlandais de Salla et Raja-Jooseppi, à bicyclette, sur les routes verglacées de l’Arctique. Quand les vélos ont été interdits, des familles ont continué d’affluer, à bord de vieilles Lada poussives. En plein hiver 2015-2016, par des températures de – 20 °C, des migrants tentaient ainsi de gagner l’Europe depuis la Russie, en empruntant une route migratoire improbable. Arrivés de la région voisine de Mourmansk, tous possédaient un visa, ou un permis de séjour russe temporaire, en bonne et due forme. Pour le seul mois de janvier 2016, les gardes-frontières finlandais enregistrèrent 570 arrivées de migrants, contre 694 pour l’ensemble de 2015. S’agissait-il d’une manœuvre du Kremlin ?
A l’époque, Helsinki en est convaincu. Les frontières sont sous la responsabilité des services de sécurité du FSB, héritier du KGB, et les confidences d’un garde russe à un photographe de l’agence de presse finlandaise STT alimentent la polémique. Le transport des demandeurs d’asile vers la frontière, raconte-t-il, est orchestré par le FSB, avec le concours de l’administration locale. Les familles avec enfants sont prioritaires. La Finlande s’affole à la perspective d’un déferlement de demandeurs d’asile se pressant à la frontière commune avec la Russie, longue de 1 340 kilomètres, pour rejoindre son territoire, la Norvège ou, au-delà, la façade occidentale de l’Europe.
Sur la route du Grand Nord
S’adressant au Parlement, le 3 février 2016, le président conservateur, Sauli Niinistö, déclare que la migration lance « un défi à la Finlande et aux valeurs du monde occidental ». Alors que l’Europe se divise, confrontée à un afflux massif de centaines de milliers de réfugiés par le sud, le cas de la Finlande retient peu l’attention et, plutôt que d’en appeler à ses partenaires de l’Union européenne (UE), Helsinki décide de traiter directement avec Moscou – qui nie toute implication. Le ministre de l’intérieur finlandais, Petteri Orpo, se rend dans la capitale russe pour rencontrer son homologue, Vladimir Kolokoltsev. Les esprits s’apaisent. La route du Grand Nord disparaît des radars.
Au moment des faits, la Finlande discutait d’une éventuelle adhésion à l’OTAN, un an après l’annexion de la Crimée par la Russie, en mars 2014, et l’instauration de sanctions européennes en réaction au conflit dans l’est de l’Ukraine. Les discussions, entre Helsinki et l’Alliance atlantique, n’évoqueront qu’une coopération étroite, mais la situation à la frontière finlandaise sera bien abordée dans les échanges. En témoigne une note publiée a posteriori, en mai 2016, sur le site de l’OTAN. « Lorsque, fin 2015, la Russie a autorisé 2 000 ressortissants de pays tiers à franchir la frontière avec la Finlande, sans visa approprié, à deux points de contrôle situés dans le nord du pays, elle a enfreint de manière inattendue le régime frontalier en vigueur. Cet incident illustre la propension de la Russie à créer un problème, puis à l’exploiter pour ensuite proposer de le régler sans le résoudre pour autant. »
Cinq ans plus tard, à l’automne 2021, la question du rôle joué par Moscou dans la crise migratoire opposant l’UE et la Biélorussie a ressurgi avec force. Le premier ministre polonais, Mateusz Morawiecki, allant même jusqu’à désigner nommément Vladimir Poutine comme l’instigateur de l’afflux de migrants aux frontières de la Lituanie et de la Pologne – deux pays qui accueillent nombre d’opposants fuyant la répression brutale menée par Alexandre Loukachenko, depuis sa réélection contestée, en août 2020, à un sixième mandat présidentiel. Visé par un quatrième train de sanctions, en juin, après le détournement d’un vol charter assurant la liaison Athènes-Vilnius, à bord duquel se trouvaient un journaliste en exil et sa compagne, le dictateur biélorusse n’a pas hésité à utiliser les migrants comme moyen de pression, en les attirant sur son territoire par des vols organisés venus du Proche-Orient.
Plusieurs mois auparavant, les services de sécurité allemands avaient pourtant mis en garde contre un tel scénario, dans un rapport classifié sur la « migration en tant que point de départ de menaces hybrides ». Ce document de dix-neuf pages, dont l’objectif était de sensibiliser le gouvernement aux « influences étrangères », a été présenté en avril aux médias. Le texte insistait notamment sur l’instrumentalisation par des États du thème migratoire à des fins politiques. En vue d’augmenter la pression sur un pays de destination comme l’Allemagne, soulignaient ses auteurs, « les flux migratoires seraient dirigés de manière ciblée vers une certaine section de la frontière avec l’UE » et des campagnes dans les réseaux sociaux tenteraient de « mobiliser les migrants pour qu’ils franchissent la frontière en masse ».
« Tout se passe comme si le vocabulaire de la guerre froide était redevenu d’actualité, on parle d’endiguement, de glacis, de guerres par procuration », souligne la chercheuse Hélène Thiollet
« S’ils l’avaient voulu, les Russes auraient pu arrêter les manœuvres de Loukachenko. Mais que ce dernier parvienne à déstabiliser l’Europe par ce moyen leur convient parfaitement. Il n’est pas exclu que la Russie y ait elle-même participé. Après tout, cette “astuce” avait déjà été utilisée avec la Finlande », relève Gustav Gressel, analyste au Conseil européen des relations internationales et coauteur d’une note sur les tensions aux frontières biélorusses, intitulée « No quiet on the Eastern front : the migration crisis engineered by Belarus »(« Pas de répit sur le front de l’Est : la crise des migrants organisée par la Biélorussie »).
Depuis, tout se passe comme si « le vocabulaire de la guerre froide était redevenu d’actualité », observe Hélène Thiollet, chercheuse au CNRS-CERI Sciences Po, et spécialiste des politiques migratoires au Moyen-Orient et en Afrique subsaharienne : « On parle d’endiguement, de glacis, de guerres par procuration,avec les mêmes acteurs. Même le mot “mur” fait écho au mur de Berlin et au rideau de fer. » Après la Pologne, la Lituanie a instauré un état d’urgence à sa frontière, le 9 novembre, pour la première fois depuis son indépendance, en 1990. L’OTAN est aussi de la partie. Tout en refusant une aide européenne, ainsi que l’intervention de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, Frontex, dont le siège se situe – un comble – à Varsovie, la Pologne s’est d’abord tournée vers elle. En concertation avec la Lituanie et la Lettonie, le gouvernement polonais ultraconservateur envisage même de déclencher l’article 4 de l’Alliance atlantique, qui suppose des consultations entre ses membres lorsque « l’intégrité territoriale, l’indépendance politique ou la sécurité de l’une des parties est menacée ».
L’utilisation de l’arme migratoire n’est pourtant pas nouvelle. « Depuis l’époque coloniale, des Etats ont maîtrisé la démographie pour contrôler la population, en la déplaçant si besoin. Cela se vérifie encore aujourd’hui avec, par exemple, l’implantation des Han [ethnie chinoise majoritaire] au Xinjiang [territoire autonome du nord-ouest de la Chine, où la communauté musulmane ouïgours fait l’objet d’une répression impitoyable] », souligne Hélène Thiollet. D’autres pays s’en servent comme moyen de pression. « Certains qui en font usage ont des ressources diplomatiques assez limitées, donc ils passent aux menaces », explique l’universitaire Nora El Qadim, membre de l’Institut Convergences Migrations.
A plusieurs reprises, Fidel Castro y a ainsi eu recours en menaçant de laisser partir des milliers de Cubains vers les États-Unis, dans l’espoir de desserrer l’étau de l’embargo américain ou pour contrer le discours des exilés cubains sur son pouvoir autoritaire. Au début des années 1990, le dirigeant haïtien en exil, Jean-Bertrand Aristide, avait lui aussi promis un afflux de boat people vers les États-Unis si l’administration du président Bill Clinton ne chassait pas la junte au pouvoir en Haïti.
Une aubaine pour Kadhafi
A la même époque, en Europe, les pays de l’Est tout juste émancipés (Pologne, Bulgarie) se voient proposer des « accords de réadmission » les contraignant à reprendre leurs ressortissants en situation irrégulière, ou toute autre nationalité dans cette situation passée par leur territoire. Ces accords sont présentés comme une étape vers l’intégration dans la future UE. Ou, s’agissant des pays du Maghreb, en échange d’une politique plus souple d’octroi de visas pour leurs étudiants ou leurs hommes d’affaires.Puis, à partir de 2002, « une diplomatie migratoire s’est mise en place, qui consiste à externaliser de plus en plus le contrôle des migrants à des pays tiers »,souligne Mme Thiollet.Ce faisant, l’Europe offre un levier, que le colonel Kadhafi, en particulier, saura utiliser avec habilité.
Située à la croisée des mondes arabe, africain et européen, terre d’immigration depuis l’exploitation de ses gisements d’hydrocarbure dans les années 1960, la Libye emploie une importante main-d’œuvre étrangère qui va être transformée en arme diplomatique vis-à-vis de l’UE. En 2003, alors que 3 000 migrants accostent sur l’île italienne de Lampedusa et que des dizaines d’autres périssent en mer, le Guide de la Jamahiriya libyenne signe un accord avec Silvio Berlusconi, président du conseil italien, par lequel il s’engage à lutter contre l’immigration clandestine, en échange de la livraison de frégates, vedettes, radars et hélicoptères – une aubaine pour ce pays soumis, depuis 1992, à un embargo militaire et aérien. « L’Europe a développé une psychose migratoire, et Kadhafi a joué de cette peur, ou plutôt de l’usage qu’en a fait Berlusconi dans un but de politique intérieure », souligne MmeThiollet. Si instrumentalisation des migrants il y a, elle joue dans les deux sens.
D’autres exemples suivront. Car plus l’Europe se barricade, plus les demandeurs d’asile n’ont d’autre choix que de franchir illégalement ses frontières. Signé le 28 novembre 2014, le processus de Khartoum entre l’UE et une vingtaine de pays africains pousse la sous-traitance à son maximum, avec l’ouverture de centres de traitement des demandes délocalisés dans des pays fort peu démocratiques. Outre le ballon d’oxygène que cette étape a, provisoirement, donné au dictateur soudanais, Omar Al-Bachir, hôte des discussions, alors même qu’il est poursuivi par la Cour pénale internationale pour « crimes contre l’humanité et crimes de guerre », l’objectif ne sera pas atteint. « Ce que l’Union européenne avait voulu faire à l’extérieur, elle l’a finalement mis en place à l’extrémité de ses frontières avec les “hot spots” », décrypte Mme El Qadim. Ces centres fermés, prévus en Grèce et en Italie, sont officiellement chargés de trier les migrants, une fois les formalités administratives remplies.
Dans ce contexte déjà tendu, l’année 2015 marque un tournant, avec des centaines de milliers de personnes – en majorité des Syriens fuyant la guerre – empruntant la route des Balkans, pour tenter de rejoindre l’Europe qui se déchire sur la répartition de ces réfugiés. Pour la première fois, l’expression « crise migratoire » est utilisée, et ne disparaîtra plus. « Elle s’est installée comme un bruit de fond, qui s’invite dès qu’on parle de l’UE, même quand les sujets abordés ne sont pas directement liés », assure Mme Thiollet. Les images de migrants arrivant par milliers ont créé un traumatisme qui ne cesse depuis d’être exploité par les courants populistes.
En mai, le Maroc a laissé partir quelque 8 000 de ses ressortissants, ainsi que des Subsahariens, dont de nombreux mineurs, vers l’enclave espagnole de Ceuta
Sur le territoire européen, pour la première fois aussi, des demandeurs d’asile font face à des militaires. Un scénario que la Pologne, après la Hongrie, en 2015, reproduit aujourd’hui en mobilisant dix mille hommes. La pratique des « pushbacks », ces refoulements à la frontière, illégale au regard du droit international, se répand. Elle vise surtout les « étrangers visibles », car tous les réfugiés ne sont pas logés à la même enseigne. Depuis 2013, la Pologne a ainsi accueilli plus d’un million d’Ukrainiens, sans que cela soulève la moindre crispation dans le pays.
Dans un article éloquent, paru en 2015 et intitulé « Demographic Bombing » (« bombardement démographique »), la politologue américaine Kelly Greenhill, professeure à l’université Tufts (Massachusetts), dénonce l’utilisation des réfugiés et des migrants comme « armes politiques et militaires ». Cette militarisation de la migration, explique-t-elle, ne se limite pas aux zones de conflit, comme en Syrie, où le régime de Bachar Al-Assad et l’organisation Etat islamique (EI) vident des villes entières de leurs habitants ; les personnes déplacées sont également instrumentalisées pour exercer une influence loin du champ de bataille.
Or, les démocraties, poursuit-elle, « sont particulièrement vulnérables parce qu’elles se trouvent coincées entre des impératifs contradictoires. D’une part, ces États ont généralement pris des engagements normatifs et juridiques pour protéger ceux qui fuient la violence et la persécution. D’autre part, comme l’ont montré les récents événements en Europe et aux États-Unis, certains courants dans les démocraties sont farouchement opposés à l’accueil des personnes déplacées, que ce soit pour des raisons économiques, politiques ou culturelles, ou pour des raisons irrationnelles et xénophobes ».
La convention de Genève de 1951, relative au statut des réfugiés et qui définit les modalités selon lesquelles un État doit accorder ce statut, s’efface derrière une diplomatie de troc. Malgré le pacte controversé, signé en 2016, entre la Turquie et l’UE pour freiner les passages de migrants vers la Grèce, moyennant la promesse de 6 milliards d’euros d’aide, Recep Tayyip Erdogan, le président turc, n’hésite pas à jouer la carte de la peur en Europe. En 2020, Ankara menace de laisser passer « des millions » de personnes – 4 millions de réfugiés résident sur son sol –, si le pays n’obtient pas davantage de soutien. « L’usage, par la Turquie, des migrants comme moyen de pression et de chantage sur l’Europe est absolument inacceptable », vitupère, en mars 2020, le ministre des affaires étrangères français, Jean-Yves Le Drian.
Plus récemment encore, en mai, le Maroc a laissé partir quelque 8 000 de ses ressortissants, ainsi que des Subsahariens, dont de nombreux mineurs, vers l’enclave espagnole de Ceuta. Par la mer, à la nage, sur des bouées gonflables ou des planches en mousse, ils ont tenté de franchir la frontière, en se jetant depuis la haute digue de béton – soudainement désertée par les douaniers et les policiers – séparant la plage marocaine de Fnideq de celle, espagnole, de Principe. Une mesure de représailles contre l’Espagne qui avait accueilli Brahim Ghali, leader du Front Polisario du Sahara occidental, hospitalisé pour raison de santé… « Ce qui rend l’Europe vulnérable, c’est surtout le poids politique qu’elle donne au contrôle de ses frontières », souligne Mme El Qadim. Identifiée comme le point faible de l’UE, la crainte de l’arrivée de migrants sert désormais de paravent aux revendications les plus diverses.
Les événements actuels aux frontières de la Biélorussie constituent néanmoins une nouvelle étape, majeure, dans l’instrumentalisation des réfugiés, désignée désormais comme élément d’une « guerre hybride ». Il ne s’agit plus, en effet, d’un pays de transit à l’origine de « crises » migratoires, mais d’un territoire vierge de migrants vers lequel des milliers de personnes ont été attirées, à dessein. Au point que des compagnies aériennes, dont la biélorusse Belavia, impliquées dans ce trafic pourraient se retrouver sur une liste noire européenne.
Une « garantie pour les négociations »
Dans un courrier transmis, le 19 novembre, à la presse internationale par l’intermédiaire des ambassades, le régime biélorusse, tout en niant sa responsabilité dans la situation actuelle, s’est plaint des sanctions de l’UE qui auraient, selon lui, « mis en péril les accords existants (…) pour traiter les questions frontalières ». « L’UE, poursuit le texte, a cessé de financer le projet international d’assistance technique pour la construction de centres de détention pour les migrants en situation irrégulière dans notre pays, qui était prévu par l’accord de réadmission [signé en juin 2020] et la déclaration de partenariat pour la mobilité », privant le pays de moyens. Et de visas pour ses dirigeants.
La migration sert parfois de « levier pour les négociations », rappelait le rapport classifié allemand qui recommandait de rester en relation avec les États responsables de l’instrumentalisation des réfugiés. Dans certaines circonstances, soulignait-il, un « dialogue ouvert à huis clos » peut être nécessaire. La chancelière allemande, Angela Merkel, a suivi ce conseil en appelant directement, à deux reprises, Alexandre Loukachenko, dont l’élection n’a pourtant pas été reconnue par les Vingt-Sept, pour discuter de cette nouvelle « crise migratoire ». Au grand dam de l’opposition biélorusse, qui redoute que la question des frontières ne finisse par supplanter celle de la répression.
